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2024-01-12

原创 | 农村集体经营性建设用地“标准地”入市的地方实践


深化农村集体经营性建设用地入市试点工作提出,要从总结过去的实践经验中深化对改革规律性的认识,持续深化试点。本文总结了各地为建立健全城乡统一的建设用地市场体系,结合工业用地市场化配置改革、农村一二三产业融合发展需要,探索的农村集体经营性建设用地“标准地”入市(以下简称集体“标准地”入市)实践,以供深化试点参考。

一、概念

“标准地”是指根据不同行业分类,在供地条件中设定投资强度、产值、税收、就业贡献等指标,并结合区域发展和规划要求,实施带“标准”条件进行供应和监管的建设用地。

从地方实践来看,农村集体经营性建设用地“标准地”入市主要分为农业“标准地”和工业“标准地”两类。其中:

农业“标准地”

是指以农业产业为基础,拓展延伸农产品生产、加工、流通、消费等环节的产业链需求,用于农产品初加工、农业科技以及电子商务营销服务、农业休闲观光旅游等一二三产业融合发展的集体建设用地,通过设置亩均投资、产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等条件,以实现集体建设用地集约节约利用。

工业“标准地”

是指根据不同行业分类,在供地条件中设定固定资产投资强度、容积率、亩均税收、研发经费投入强度、就业贡献等指标,并结合区域评估结果和规划要求,在同一区域内按照统一的标准进行供应和监管的工业用地。

二、农业“标准地”入市的探索实践

浙江湖州、浙江宁波等地为破解农业配套建设用地“供地难、用地贵、拿地慢”等问题,结合乡村振兴、一二三产业融合发展需要,对农业类项目建设用地实行比例和面积控制、设置准入条件等,开展了集体经营性建设用地(农业“标准地”)使用权出让的探索与实践。

(一)结合产业类型细化准入要求

农业“标准地”项目需经申报审批达到一定条件才能实施。如浙江湖州,要求项目实施主体是认定为区县级以上的示范性农民专业合作社、家庭农场、重点农业龙头企业或农业“大好高”项目业主。项目建设规模以项目为单位进行核定,实施比例和面积双控,浙江湖州要求集体建设用地面积不超过农用地流转总面积的2%,浙江宁波则区分粮油种植、蔬菜种植、多年生经济作物种植、水产养殖等不同产业类型,明确集体建设用地不得超过农用地流转总面积的一定比例(0.2%—2%),同时不能超过面积限制(3亩—5亩)。此外,各地结合地方实际,还提出农业“标准地”入市要承诺条件,包括亩均投资、产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等。

(二)项目内建设用地与农用地“同进同出”

为保障农业园区建设运营的整体性,农业“标准地”项目实施农用地与配套集体经营性建设用地“同进同出”。如浙江湖州,一方面,允许采用协议出让方式办理项目内集体经营性建设用地入市手续;另一方面,要求农业“标准地”项目内建设用地转让、转租时,农用地同时转租;项目内农用地转租时,建设用地也随之转让、转租。另外,农业生产经营主体如果因为自身原因提出终止农用地流转租赁的,应该同时无偿退还对应的建设用地使用权,地上建筑不作补偿。

(三)建立事前承诺和实施联合验收制度

浙江宁波农业“标准地”管理操作大致流程包括调查评估、“标准地”建设、“标准地”入库、项目招商、配套集体经营性建设用地供地签约、项目实施、项目履约验收、部门综合评估、供地完毕(整改或退出)等。浙江湖州要求,集体经营性建设用地使用权受让人/承租人(农业生产经营主体)向属地镇政府(街道办事处)出具承诺书,镇政府(街道办事处)向区政府出具承诺书,对项目建设周期、达产周期、亩均投资、产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等标准进行事先约定,明确相关违约责任,由区农业农村局牵头核验。

三、工业“标准地”入市的探索实践

江苏、山东、河南等地为破解集体工业用地“准入不清、利用低效、监管乏力”等问题,结合地方产业发展需要,开展了工业用途的“集体经营性建设用地+标准地”入市的探索与实践。

江苏常熟集体经营性建设用地使用权“标准地+双信地+定制地”出让公告

(一)区域统一评估设定合理入市标准

不区分国有还是集体,由政府组织对城镇开发边界内拟供应的工业用地实施区域性统一评价,实行“多评合一”、联合评估,形成具备交地即开工建设条件。山东邹城由自然资源、发改、工信、生态环境、税务等部门联合设定合理出让标准,明确项目准入产业类型、固定资产投资强度、年亩均产值、年亩均税收、容积率、环境标准等相关控制性指标,一次性公示出让条件。

(二)组合“有偿使用合同+投资发展监管协议”

江苏常熟要求,土地拍卖成交后,竞得人与入市主体签订《集体经营性建设用地使用权出让合同》,并在签订合同前与属地政府签订投资发展履约监管协议,山东平度也提出“标准地”履约监管协议的相关内容由属地镇街(园区)负责拟定和监管。总结各地履约监管协议内容,大致包括设定土地出让金的一定比例作为开工、竣工、达产的履约保证金,明确各项用地指标、履约要求、承诺事项、竣工验收、达产复核、违约责任等。以履约监管协议方式进一步加强对企业投资生产运行情况的全程监管,实行定期综合评价、分类分级监管,积极做到“事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终身”。

(三)实行容缺受理和并联模拟审批

参照国有出让用地实行“拿地即开工”的容缺受理和并联模拟审批,模拟审批与土地手续同步推进。广东中山实施集体工业用地“拿地即开工”,将办理规划许可证、施工许可证等6个审批环节提前至登记发证前预审核,审批部门充分利用公告期进行模拟审批。山东莒南第一例集体经营性建设用地实行“标准地”出让后,竞得人在拿地当天将模拟审批件转换为正式文件,拿到了环境影响评价批复、建设用地规划许可证、用地批复文件,简化了审批流程,节省了企业申请审批时间,真正实现了项目“拿地即开工”。

四、总结与启示

广东省深化农村集体经营性建设用地入市试点,在制度实施过程中可以借鉴其他地方经验,按照区位、产业类型、用地来源等情况,探索差异化的农村集体经营性建设用地准入管理要求。

1.城镇开发边界外:探索一二三产融合发展“标准地”制度

借鉴农业“标准地”的做法,设定一二三产融合发展用地项目集体经营性建设用地准入要求,实行项目建设用地与农用地等“同进同出”。

一方面,对于一二三产融合发展项目,依据《广东省自然资源厅 广东省发展和改革委员会 广东省农业农村厅 广东省林业局关于保障农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的指导意见》(粤自然资规字〔2022〕1号),区分农业加工型、农旅融合型、农业加工业向三产拓展的旅游业项目、全产业链型等不同产业类型,从项目投资、产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等方面,设定集体经营性建设用地准入要求。

另一方面,对于“点状供地”项目,可依据《广东省自然资源厅关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》(粤自然资规字〔2023〕2号),结合“点状供地”实施“带方案”入市,细化准入要求。

2.城镇开发边界内:深化集体工业用地市场化配置改革

建议将城镇开发边界内的集体经营性建设用地纳入工业用地区域评估范围,由政府组织实施区域性统一评价,实行“多评合一”、联合评估,形成具备交地即开工建设条件的净地后,设定合理准入要求,探索工业项目集体经营性建设用地“标准地”。

一方面,对于规划产业园区范围内的项目,正确处理好成片开发土地征收与入市关系,实施征地留用地集中安置,与产业园区内其他用地一并实施区域性评估,通过国有土地供应链主企业,集体留用地供应产业链上下游配套企业,探索与国有建设用地差异化的入市标准,促进国有与集体互相补充。

另一方面,对于城镇开发边界内其他区域的项目,根据《广东省人民政府办公厅印发关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》(粤办函〔2021〕226号)等有关规定,支持工业项目使用集体经营性建设用地,探索集体经营性建设用地“标准地”入市,建设民营和中小企业产业园区、标准厂房等。

作者:宁婷

审核:陈凯

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