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2023-08-03

原创 | 广东省征地区片综合地价实施成效与更新思考

根据2019年修订的《土地管理法》规定,征地区片综合地价“应至少每三年调整或者重新公布一次”,目前全国大部分城市已基本达到或接近三年的调整期限。本文在梳理广东省2021年征地区片综合地价政策实施成效和存在问题的基础上,分析广东省征地区片综合地价更新调整的技术要点,并提出了建立动态更新调整机制的初步思考和建议。

一、广东省现行标准制定情况简述

广东省现行征地区片综合地价制定工作于2020年启动,制定过程经过了各级测算论证、全省统筹协调、呈批核准等流程,其成果既确保了补偿标准得到被征收主体的广泛认同,也实现了各城市之间的整体协调。

根据统计,珠三角地区补偿标准为3.18-51.00万元/亩,粤东地区补偿标准为3.68-25.60万元/亩,粤西地区补偿标准为4.08-16.00万元/亩,粤北地区补偿标准为3.41-7.10万元/亩。整体上,较原保护标准《广东省征地补偿保护标准(2016年修订调整)》有较大增幅,一定程度上化解了潜在的城乡用地矛盾。

二、广东省现行标准实施成效评价

政策执行模式多样,标杆示范作用明显。广东省征地区片综合地价实际应用基本为“执行价”,但明确不涵盖留用地补偿等特殊政策,而部分地区则采用“包干价”模式,综合体现当地各类补偿政策。在补偿支付方式上,也有地方尝试拓宽被征地农民安置补偿渠道,除采取货币补偿外,额外提供留地安置、就业安置、入股安置等多种途径的补偿。尽管各地补偿的实现模式各有不同,但作为公开的征地补偿标准,征地区片综合地价很好地发挥了标杆示范作用,将复杂的补偿方案转化为直观的货币补偿参考,提高了征地补偿工作的透明度。

“同地同价”意识逐步形成,区域执行差异亟需协调。自广东省征地区片综合地价政策实施以来,不同目的的征收农用地项目已全面按照新标准统筹补偿,而部分地区包括广州、佛山、东莞、中山、湛江、潮州、揭阳、深汕特别合作区8个市(区)不再区分地类补偿。从实施效果来看,上述补偿模式普遍得到被征地主体的认可,“同地同价”意识逐步形成。但由于全省地类调节系数设置模式有所差异,在一些区域协同建设的征地项目中,已出现相邻城市因地类调节系数差异而导致实际补偿标准差距较大的问题,造成潜在的社会稳定风险。

三、广东省现行标准更新调整的技术要点分析

组织前期实施评估确定调整方向。广东省现行征地区片综合地价属于首次编制,公众参与环节基本集中在后期的公开听证阶段实现,由于听证程序时间有限,难以保证各方诉求得到有效解决。鉴于此,各地有必要在更新调整启动前组织开展实施评估工作,将公众参与程序前置,通过调研访谈、案例分析、数据验证、编制复盘等调查研究技术手段,剖析原标准存在问题与潜在风险,确定实施更新调整的整体方向,从而形成本地化、差别化的技术方案。

针对不同调整模式制定论证方法。广东省各地的征地区片综合地价更新调整可能存在重新公布、整体调价、区片重划、局部微调等多种调整需求。为保证不同调整模式的测算过程科学合理,进一步优化技术实施流程,省级主管部门有必要在原技术规范的基础上,研究增加相应的测算方法和应用规则,分模式指导地方开展技术论证:

(1)初定重新公布的,应以实施评估结论为基础,编制暂不调整的论证报告作为技术依据;

(2)计划整体调价的,除要求采用农用地产值修正法测算外,可额外增加社会经济指标模型法等相关性模型分析变化预期;

(3)涉及区片重划或局部微调的,除要求重新采用多因素综合评价法外,也可增加比较调整法等验证方法确定区片调整的合理性,若需同步调整补偿标准的,可在征地案例比较法的基础上,增加生活成本替代法、补偿安置叠加法等实例方法校验标准调整的可行性。

优化全省地类调节系数的设置规则。广东省部分地区的地类调节系数主要考虑新旧政策衔接而设立,但修正系数的测算方法暂无统一规定。广东省不同地类的农用地利用较为活跃,投入产出和市场交易情况均有数可循,此次全省征地区片综合地价的地类调节系数有必要统筹测算平衡,形成全省地类调节系数的设置规则。参考其他省份的经验,可进一步明确不同区域、不同地类系数的上下限设置、调节系数类型设定数量限制、非农用地参照要求等规则,引导不同地类补偿标准的实施协同。

四、相关思考与建议

《土地管理法》对于征地区片综合地价调整或重新公布时间的规定,使其成为我国土地管理常态化工作之一。广东省即将开展的更新调整工作,除了需要把握好相应的技术实施要点外,建议尝试同步建立动态更新调整机制,从政策上明确不同调整模式的实施流程,分别制定局部调整和全面调整的技术路径,优化地方政府决策效率,从而有效地保护被征收主体的切身利益。

动态更新调整机制构建思路。建立动态更新调整机制的关键是协调好地方经济发展和农民权益的关系,其体系构建应关注“微观应用”和“宏观把控”两个维度。一是微观上能快速响应地方执行层面的调整需求,简化实施期内(公布3年内)局部调整的程序,明确县(市、区)可对特定情形的局部调整自主审批,但需约束其调整的前置条件、区域范围和幅度上限等要求;二是宏观上能准确把握全省管理层面的调整需求,通过定期组织采集相关指标数据,构建全省征地区片综合地价动态监测与预警指标体系,从理论上给予决策者启动省级全面调整的有效建议,同时也可作为省级协调平衡和审核的主要依据。

局部调整的内涵界定与实施建议。广东省现行征地区片综合地价已经过全面的技术论证及整体协调,地方在实施局部调整时应有相应的限制。考虑该因素,在实施期内允许县(市、区)局部调整范围应缩小为个别片区因供求关系、区域定位等变动因素导致补偿诉求出现结构性变化的情况,内涵上可界定为仅涉及个别区片且不改变其原排序的调整。上述调整情形建议可由县(市、区)自行审批公布,而其他更大范围或幅度的调整应以地级市为单位,按照规定程序重新编制并报省审批。自主实施局部调整应依据充分,建议应在定期开展的实施评估基础上启动,精准解决地方在执行层面上的应用问题。

全面调整的监测预警指标建议。征地区片综合地价的制定过程遵循“调查研究、数据采集、标准测算、论证分析”的技术思路,全面调整的动态预警指标体系应突出引起补偿标准预期变化的核心指标,关注产值、供求关系等易变动因素,重点监测区域内农用地面积占比、地均GDP、地均农产品销售收入、人均可分配收入等指标数据。同时,建议利用相关指标数据开发动态监测与预警平台,通过地方案例数据上报、互联网数据采集、各部门数据接入等途径,研究自动化的监测指标数据模型和预警阈值,为全省补偿标准变化预警提供可视化的管理工具。由于预警指标模型提供的结论仅是理论参考,全面调整制度可同步配套政策兜底要求,对于依据预警指标结论选择不作调整重新公布的情形,建议设置六年的底线年限,即应至少六年内适当调整补偿标准。

作者:李广明

审核人:庄国华

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