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2023-07-03

原创 | 耕地“进出平衡”总体方案编制的实操问题与建议

长期以来,广东省高度重视耕地保护工作,严格落实耕地用途管制制度,进入2022年后,根据中央的决策部署,积极开展耕地“进出平衡”等耕地保护相关工作。5月23日,广东省自然资源厅发布《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅 广东省林业局 关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(粤自然资函〔2022〕434号)(以下简称“434号文”),明确了耕地“进出平衡”工作的相关具体要求,包括耕地转出、转入规则,选址要求以及实施程序和要求,职责分工等内容。全省耕地“进出平衡”工作进入快车道,特别是耕地“进出平衡”总体方案编制正加速推进。为助力耕地“进出平衡”工作推进,本文根据相关政策文件精神,并结合项目实践经验,对耕地“进出平衡”方案编制中存在的问题进行思考,并提出解决建议,以供参考。

一、准备阶段的问题与建议

1、资料收集应注意哪些问题?

建议:根据434号文可知,总体方案编制收集的资料主要包括2018年度土地利用变更调查成果、三调最新成果、2020年度土地利用变更调查成果以及相关红线数据等(如生态保护红线、最新河湖管理范围、土壤污染范围线等),在资料收集过程中很容易忽略数据的一致性问题(如版本、坐标、年份等),不同版本数据存在一定的偏差,对转出、转入范围的数据分析造成影响,因此在收集资料时,应注意资料的一致性,避免因数据不一致导致后期数据分析差异。

2、外业踏勘需关注哪些内容?

建议:耕地转入地块选定前,可以依据内业判读结果,选择潜力较好的地块进行实地踏勘。在踏勘阶段要特别注意地块实地情况的记录,比如水源情况、交通情况、种植情况、土壤情况以及周边耕地情况等,方便后期确定潜力地块复耕方向并预估复耕费用,同时也有利于在总体方案文本编制时对转入地块实地情况进行描述说明,保障信息的完整性。

二、方案编制阶段的问题与建议

1、数据处理过程中,如何进行潜力地块的剔除和保留?

建议:在进行潜力摸查时,要注意数据的剔除和保留原则,如434号文提出优先在恢复潜力图斑中选择转入地块,但并非只能从恢复潜力中选取,因此在分析潜力时要在底图(三调以及2020年度土地利用变更调查成果非耕农用地范围)基础上进行恢复潜力属性标识,而非单纯的取交集。同时要进行潜力地块的内业判读,从水源、交通、实地情况(预估)等方面进行综合判断,并将潜力地块进行分类处理。

2、转出地类与转入地类是否需要对应?

建议:目前,根据进出平衡相关政策,耕地转出与耕地转入的地类对应暂无明确要求,但参考耕地占补平衡相关政策可以预判,耕地进出平衡在地类对应规则方面应有相似之处,对于转入的耕地质量要求也应与相关地类判定标准保持一致,比如转出水田,则对应要转入水田,转出旱地,则对应要转入旱地,以此类推,在总体方案编制中,尽可能做到出水田、进水田。

3、对转入地块的布局优化、集中连片要求是否有明确标准?

建议:434号文对转入地块的地类、选址有明确的要求,但对转入地块如何布局优化及集中连片并无明确的规定,为逐步改变广东省耕地破碎化问题,实现转入耕地长期稳定利用的目标,在转入地块选择上可以参考相关政策的规定,例如《广东省自然资源厅关于印发<广东省耕地恢复潜力调查评价工作方案>的通知》(粤自然资耕保〔2021〕1953号)提出,就耕地的连片性以15亩或50亩作为等级分类标准;《关于印发<广东省垦造水田项目管理暂行办法(试行)>的通知》(粤国土资耕保发〔2018〕4号)要求水田开垦选址连片度50亩以上,其他耕地(旱地、水浇地)由各地自行规定。

4、如何对转入地块复耕方向及复耕资金进行判定和预估?

建议:耕地转入地块选定关键考虑因素涉及复耕方向确定以及复耕费用预估两方面,其中复耕方向确定可以根据外业踏勘的情况进行初步预测和分析,后期根据各个地块实际情况综合确定复耕方向;复耕费用预估可以根据地块现状、村民意愿等情况,结合当地相关政策要求(比如青苗补偿标准、土地复垦标准等),进行工程量预估、相关费用预估,最终得出地块亩均投资以及总投资,为项目资金投入提供参考依据。

三、组织保障阶段的问题和建议

1、耕地转入项目实施的资金来源有哪些,由谁负责筹措?

建议:耕地进出平衡等政策中提出耕地转入项目实施的主要资金来源可以是新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金、补充耕地指标交易收益以及其他财政资金,但在项目的实际实施过程中,资金的来源和构成还比较模糊,相关政策文件只明确了政府落实资金的责任,但对耕地转出的实施主体并无相应的要求,不利于严格落实耕地用途管制的要求。因此,在总体方案编制阶段应明确耕地转出实施主体的责任,由占用耕地方作为资金支付方,按照占用的耕地面积、质量状况交纳相应的资金,既能让相关项目实施主体承担占用耕地成本,避免后期任意占用耕地,有效遏制耕地非粮化,又能适当减轻政府财政资金的压力。同时,考虑到农民个体进行农业种植结构调整、林果粮间作及其他可能导致年度国土变更调查现状耕地减少的情形,难以有效征收耕地恢复资金,因此,政府需要预估耕地转出量,做好兜底工作。

2、跨县域的转出范围如何处理?

建议:目前政策文件仅说明确实无法县域内平衡的,可由市级进行统筹平衡,但并无具体的操作流程,为保障耕地进出平衡有效落实,相关资料准确完整,对于跨县域的进出平衡,应由相关县区召开专项会议,形成会议材料,并由涉及县区共同向市政府提出申请,作为市级统筹的参考依据,申请资料内容包括需要市级统筹的地块位置、面积、质量等情况。经市政府审核同意后,再由市级自然资源部门组织相应的技术单位,进行数据分析、潜力摸查、转入范围选定以及方案编制等,形成最终的市级耕地进出平衡总体方案,经市政府批准同意后,交由上级部门备案,涉及县区按照市级耕地“进出平衡”总体方案统筹实施。

四、总体方案落地实施的建议

1、严格管控,明确耕地转出流程

严格管控一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地,明确耕地转出手续和流程,及时进行地类核查,确保耕地转出地块选址合理,耕地转出后能及时进行地类变更。建议县(区)级部门在流程把控方面应做到以下几点:

(1)核实选址条件:在进行耕地转出时严格审核相关选址条件,避免出现不符合政策要求的情况;

(2)明确实施主体:为确保责任到人,建议项目初期明确相关转出地块的实施主体,便于后期资金筹措以及转出相关手续办理;

(3)明晰时间节点:为严格管控耕地转出,建议进行耕地转入,完成地类变更以及上图入库后再进行相应的耕地转出,能有效避免后期耕地转入不及时导致耕地数量减少的情况发生;

(4)严格落实范围:在进行转出范围落实时,要严格按照上报范围进行处理,避免随意变更范围,导致耕地进出不平衡的情况发生,相关变更要严格按照省厅要求进行方案更新,且更新不得超过两次。

2、提前谋划,落实2022年度耕地进出平衡

因2022年是落实耕地“进出平衡”的第一年,耕地“进出平衡”总体方案编制相对滞后,在总体方案编制完成后再落实耕地转入任务,时间非常紧张,因此建议各县(区)提前谋划耕地转入地块,结合垦造水田、全域土地综合整治、高标准农田建设、撂荒地复耕复种、复耕整治等工作,拆除复耕违法用地、将耕地转入工作纳入具体的项目中,确保完成耕地转入任务,并满足数量相等、质量相当、布局优化的要求。

3、进出平衡指标储备及交易,提升落实耕地进出平衡积极性

当前耕地进出平衡政策并未明确耕地进出平衡对应的耕地恢复指标是否可以储备及交易,因而影响耕地转入项目实施的积极性。耕地恢复指标不能储备及交易一是影响地方政府年度恢复耕地的数量计划,不利于耕地数量的增长;二是影响社会资本参与耕地恢复项目的收益预期以及无法满足项目用地需求,不利于扩大耕地恢复资金来源和改善耕地布局。因此,建议参照占补平衡准许指标储备,提升落实耕地进出平衡积极性;同时建立县级恢复耕地指标交易机制,由县政府统筹指标交易和收益分配,解决跨镇(街)耕地保护和进出平衡问题,相关实施流程可以根据各地实际情况进行操作。

4、全程监管,严格落实耕地以进定出

为严格落实耕地进出平衡,明确以进定出的原则,建议经批准的年度耕地“进出平衡”总体方案,要严格落实耕地“进出平衡”范围核实认定和监管,建立耕地“进出平衡”项目库并组织实施,实现转入耕地立项、实施、验收、核定入库、后期管护等全过程动态监管,同时将“耕地转入”项目实施完成后形成的恢复耕地指标,纳入耕地“进出平衡”指标库管理,“耕地转出”地块要按照“占多少补多少”的原则,扣除相应恢复耕地指标,严格执行“先进后出”。

作者:马晓敏 张旭

审核:肖捷 陈凯

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