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2023-07-03

盘点 | 耕地保护发展历程

耕地是我国最为宝贵的资源,是粮食生产的命根子,也是人类社会永续发展的根本命脉。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。随着经济社会全面发展与耕地保护矛盾的日益深化以及国内外形势的不断变化,耕地保护政策不断调整完善,耕地保护要求愈加科学、规范。本文对建国后耕地保护的发展变化历程进行简要梳理,以期为耕地保护的发展趋势研判提供参考。

第一阶段:耕地保护意识觉醒   建国后——改革开放前

1时代特征

1949年中华人民共和国成立,百废待兴。1950年在全国范围内开展土地改革,废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实现了耕者有其田,生产积极性高涨的农民垦荒辟地,农业生产得到迅速恢复和发展。随着社会主义改造的完成,我国实行社会主义公有制,农村土地实行集体所有、集体经营,为改善农业生产基础设施条件、推广农业科学技术以及增加工业化发展原始积累发挥了积极作用。本阶段耕地保护相关政策文件具体内容如下:

1950年6月:中央人民政府颁布实施《中华人民共和国土地改革法》

《土地改革法》共六章四十条:第一章-总则;第二章-土地的没收和征收;第三章-土地的分配;第四章-特殊土地问题的处理;第五章-土地改革的执行机关和执行方法;第六-章附则。《土地改革法》指出,要废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。

1953年12月:国务院发布《国家建设征用土地办法》

要求不征用或者少征用耕地良田,且征用良田需经批准。原文:尽可能不征用或者少征用耕地良田,不拆或者少拆房屋。已经征用的土地,如果在种植一季农作物的期间暂不使用, 在不妨碍建设用途的条件下, 应该交给农民继续耕种。对有农作物正在生长的土地,应该尽可能等到收获以后动用。

1956年:全国人大颁布《高级农业生产合作示范章程》

要求社员在组织和发展生产上要厉行节约,合理使用耕地,扩大复种面积,并有条件的改良土壤、修整耕地,实行精耕细作。

原文:第二十六条-农业生产合作社应该根据本身的经济条件和当地的自然条件,积极地采取以下的各种措施,提高农业生产的水平:

(一)兴修水利,保持水土。

(二)采用新式农具,逐步地实现农业机械化。

(三)积极地利用一切可能的条件开辟肥料来源,改进使用肥料的方法。

(四)采用优良品种。

(五)适当地和有计划地发展高产作物。

(六)改良土壤,修整耕地。

(七)合理地使用耕地,扩大复种面积。

(八)改进耕作方法,实行精耕细作。

(九)防治和消灭虫害、病害和其他灾害。

(十)保护和繁殖牲畜,改良牲畜品种。

(十一)在不妨碍水土保持的条件下,有计划地开垦荒地,扩大耕地面积。

1958年:开始实行人民公社制度

大举开荒造田用以增加耕地面积。

1960年:中共中央发布《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》

进一步强调各社员在实施农业生产时应充分利用田边地角和其他闲散土地,多种多收,严防土地浪费。原文:在不影响集体劳动的前提下,鼓励社员种好自留地,饲养少量的猪、羊和家禽,培育好屋前屋后的零星果木,经营小规模的家庭副业。

2耕地保护成效

土地改革的完成,彻底消灭封建剥削制度,结束中国社会的半封建性质,土地由剥削阶级所有转为归农民所有,实现“耕者有其田”的目标,解决民主革命时期留下的最大问题,同时也有力激发农民的劳动积极性,大大解放农业生产力,使农业生产迅速得到恢复和发展。1958-1970年,耕地面积大幅增加,我国耕地增加了1.8亿亩,大约相当于1970年全国耕地面积的11%。早期的土地管理政策,提出了节约土地、严防浪费的意识,对耕地特别是良田的占用起到一定的限制作用,一定程度上促进了耕地质量的提升。

第二阶段:注重数量保护  改革开放初-20世纪末

1时代特征

农民对耕地有了新的保护意识-保耕地就是保饭碗、保收入。同时,随着农村经济飞速发展,农民的住宅需求日益旺盛,乡镇企业纷纷开办,乱占耕地问题开始显现,保护与发展的矛盾逐渐凸显。本阶段耕地保护相关政策文件具体内容如下:

20世纪70年代末:我国农村建立家庭联产承包责任制

把土地产权分为所有权和经营权。所有权仍归集体所有,经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营,集体经济组织负责承包合同履行的监督,公共设施的统一安排、使用和调度,土地调整和分配,从而形成一套有统有分、统分结合的双层经营体制。

1981年:国务院紧急下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》

对农村建房侵占耕地行为做出了规范,要求农村建房应尽量避免占用耕地,对任意侵占耕地建房及建房过多的要追究责任。原文:对于任意侵占耕地建房、不经批准强行占地以及建房占地过多的,要严肃处理。对社队企业占而不用的土地,要责令退出。

1986年2月:国家土地管理局宣布成立

1986年6月25日:审议通过《土地管理法》

建立了建设用地计划管理制度,以计划指标控制非农建设占用耕地;建立了建设用地审批制度,控制占用耕地;以补充耕地为目标,建立了土地开发复垦制度;建立基本农田保护制度;提出实现耕地总量动态平衡。

1986年底:提出了建立基本农田保护区的设想

湖北省荆州市在全国率先划定基本农田保护区。

1992年:国务院发布《关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》

明确在全国推广划定基本农田保护区。

1992年:中共中央出台《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》

要求设立开发区须依法审批,不得盲目乱占耕地建立开发区。

1994年:国务院颁布《基本农田保护条例》

建立基本农田保护区和基本农田保护制度,明确了基本农田的划定要求以及基本农田保护区的监督管理要求。

1997年5月:中共中央国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

首次提出各省(区、市)保持耕地总量动态平衡的要求。并首次提出“土地整理”的概念,以期提高耕地质量,增加有效耕地面积。原文:各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求,做到本地耕地总量只能增加,不能减少,并努力提高耕地质量。

1998年4月8日:由国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局共同组建的国土资源部正式挂牌成立

设立了耕地保护和土地利用等职能部门,集中了农地转用、建设用地审批、土地征用和基本农田保护、土地开发整理复垦等相关职能,耕地保护问题开始得到统一和协调管理,进一步强化了土地管理体制。

1998年8月:修订《中华人民共和国土地管理法土地管理法》

首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”,确立了耕地总量动态平衡、用途管制、集中统一管理和加强执法监察等原则,并以专门章节规定对耕地实行特殊保护,如实行占用耕地补偿制度、基本农田保护制度,禁止闲置、荒芜耕地,以及提高耕地质量和增加耕地数量等。同时,首次明确提出国家实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度。

2耕地保护成效

家庭联产承包责任制的实施,大大调动农民的生产积极性,较好地发挥劳动和土地的潜力。土地管理局的成立以及《土地管理法》的颁布,建立了土地利用规划管理制度,对耕地保护提出了明确的要求,耕地保护工作有了实质性的动作和抓手。我国长期以来主要依靠行政手段和多部门分散管理土地的局面结束了,城乡土地开始进入依法、统一运用综合手段全面、科学管理的轨道。此外,《基本农田保护条例》的颁布,标志着我国基本农田保护进入规范化管理的轨道。

第三阶段:由数量保护向数量、质量保护并重转变  改革开发深化期(21世纪初—2012年)

1时代特征

改革开放20年,中国进入了高速发展阶段,且随着香港、澳门的回归、国家西部大开发战略的提出,以及中国加入WTO等一系列发展战略的实施,全国进入了新一轮 “投资热”,继而引发了新一轮“征地热”,据统计,1998-2003年,全国新增建设用地面积的55.33%来源于耕地。耕地数量急剧降低,耕地保护与经济发展的矛盾不断激化。本阶段耕地保护相关政策文件具体内容如下:

2003年:《农用地分等规程》《农用地定级规程》《农用地估价规程》发布

为耕地质量保护奠定了技术基础。

2004年:中央1号文件《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》

明确提出要“不断提高耕地质量”和“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”,并且要求确定一定比例的国有土地出让金用于农业土地开发和建设高标准基本农田。首次从国家层面上提出要加强耕地质量保护,防止耕地质量退化,此后连续四年的中央一号文件均对提高耕地质量做出了相应指示,要求加强农田水利设施建设、实施土壤改良及质量修复等,并在 2006年提出要求合理使用化肥农药,防止土壤污染。

2004年:国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)

在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进集约用地、健全责任制度等方面做出了有益于耕地保护的规定与措施。

2005年:国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(国办发〔2005〕52号)

要求省级人民政府对规划确定的本行政区耕地保有量和基本农田保护面积负责。

2006年:国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)

将加强耕地保护作为土地调控的重中之重。

2006年:发布《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

首次提出18亿亩耕地保有量的约束性指标。

2008年:党的十七届三中全会审议通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

提出“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿亩耕地红线”。划定永久基本农田,建立保护机制,确保基本农田总量不减少,用途不改变,质量有提高。

2009年:国土资源部发布《中国耕地质量等级调查与评定》

首次对全国耕地质量进行评定,为全国耕地质量保护提供了参考依据。

2009年:国土资源部下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》

明确提出要建立国家土地督察制度,对各级地方政府土地审批及耕地利用全部纳入严格督察。在强化耕地保护利用经济手段方面,国家税务总局和财政部均对耕地占用税、农用地转用和征收费做出了具体规定,并于2007 年出台《耕地占用税暂行条例》,进一步对耕地占用税进行了详细规定。

2耕地保护成效

基本形成了以国土资源部为统筹,以《土地管理法》、《农业法》及《刑法》为法律基础,以耕地占补平衡、土地用途管制、基本农田保护等政策为核心,以耕地保护政绩考核及耕地分等定级技术为保障的耕地“数量 + 质量”的双重保护制度体系。耕地保护的重要性不断提升,多次在中央1号文等重要文件提出耕地保护的相关要求。

第四阶段:耕地“数量-质量-生态”三位一体保护  (2012-至今)

1时代特征

2012年中共十八大的召开,提出生态文明发展战略,促使耕地保护的内涵更加丰富,助推了耕地保护利用政策体系的进一步强化。同年,国土资源部下发《关于提升耕地保护水平 全面加强耕地质量建设与管理的通知》,明确耕地质量建设与管护是新时代耕地利用保护的新使命,中国耕地保护利用进入“耕地数量+ 质量+生态管护”三位一体的阶段。

2012年:中共十八大的召开,揭开了生态文明建设的序幕

大力推进生态文明建设,扭转生态环境恶化趋势。

2012年:印发《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》

提出耕地数量管控、质量管理和生态管护的“三位一体”新内涵。

2017年:国土资源部《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》

首次提出将耕地产能作为其占补平衡的核心要点;同年,中共中央下发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出要大力实施土地整治,落实补充耕地任务,探索补充耕地国家统筹的措施。

2019年:修正《土地管理法》

强化了耕地尤其是基本农田的保护,同时,将国家督察制度正式入法;从法律制度上明确耕地轮作休耕,要求各级政府因地制宜实施轮作休耕,改良土壤,提高地力。

2019年:自然资源部联合农业农村部下发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》

提出要对所划定的永久基本农田实施土壤培肥改良、退化耕地综合治理及污染耕地阻控修复等质量及生态修复工程。

2020年:国务院印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》及《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》

提出要稳定非主产区的粮食种植面积,要求每半年开展一次全国耕地种粮情况监测评价,建立耕地“非粮化”情况通报机制,同时提出六个严禁违规占用耕地行为。

2021年:修正《土地管理法实施条例》

首次提出开垦耕地验收制度,并进一步加大了对破坏耕地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度等。

2021年:自然资源部下发《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》

提出推动建立“田长制”,实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。

2021年:自然资源部印发《耕地卫片监督方案(试行)》

提出建立耕地卫片监督工作机制,要将年度耕地卫片监督纳入年度国土变更。

2021年11月:自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)

进一步加大耕地保护力度,从严落实耕地占补平衡,延伸至农用地内部结构调整及设施农用地落实耕地“进出平衡”,即耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的, 应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量和质量的可以长期稳定利用的耕地。

2耕地保护成效

关注了耕地质量与生态管护,深化了耕地保护利用的内涵,形成了以“耕地数量+质量+生态管护”三位一体的耕地保护利用政策体系,实现了耕地保护利用的全面统筹,为新时代我国稳定粮食安全,奠定了坚实的制度基础。

新中国成立以来,耕地保护从意识觉醒发展到数量保护、“数量+质量”保护并重、“数量+质量+生态”三位一体保护,耕地保护的地位越来越高,耕地保护的政策与制度也日渐规范化和系统化。当前,中国面临较严峻的国内外发展局势,保护与发展的矛盾依然尖锐,耕地保护工作任重道远。面对当前的国际粮食安全问题,在生态文明战略的指引下,未来耕地保护可以尝试关注以下问题:

  • 从根源上解决耕地保护的意愿问题,规范耕地流转,完善耕地流转相关制度与标准,加快推进规模经营。

  • 运用技术手段,对质量较低的土地进行提质改造,修复污染土壤,提升耕地的产出能力。

  • 在科学评价的基础上,利用土地整治手段,开发补充耕地,增加耕地数量,满足占补平衡要求。

参考文献:

[1]刘蒙罢,张安录,《建党百年来中国耕地利用政策变迁的历史逻辑及优化路径》

[2]林晓雪,《改革开放后我国耕地保护政策的演变及分析》

[3]牛善栋,方 斌,《中国耕地保护制度 70 年:历史嬗变、现实探源及路径优化》

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