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2023-10-18

原创 | 耕地保护田长制的实践与思考

    为完善耕地保护基层治理机制,落实耕地保护党政同责,各地正在积极推动建立“田长制”,发动基层组织力量积极开展巡田工作,守好自己的“责任田”,取得了积极成效。中地顾问积极响应耕地保护国家战略,先后承接了茂名、清远、天津等地田长制的“政策咨询、网格划定、数据建库、操作培训”一体化咨询服务相关工作,过程中注重与省、市相关主管部门、技术统筹单位等学习交流。本文为耕地保护田长制的实践与思考,以供行业内参考。

一、田长制的内涵及性质

耕地“非粮化”问题难以及时发现、制止的主要原因之一是政府部门巡查人手有限、村委会耕地保护责任落实不到位。为了解决这个问题,各个省市近年来都在借鉴成效明显的“河湖长制”,开展耕地保护“田长制”,通过构建县、镇、村、网格四级田长,在第一时间发现、制止、整改耕地违法违规行为,让每块农田都有守护人和责任人,取得了较好的成效。

“田长制”的定义和内涵目前并没有统一的界定,结合各地做法及各界表述,中地顾问认为“田长制”是为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策,按照行政区划和属地管理的原则,通过建立耕地保护管理责任体系,设置省、市、县、乡、村和网格、户等多层次的田长,以签订责任书的形式将耕地保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格,实现一级抓一级、层层抓落实,形成横向到边、纵向到底的耕地保护责任体系和制度安排。

二、田长制的发展历程

1、基层探索阶段(2015—2016年)

“田长制”最早起源于浙江省杭州市余杭区,余杭区于2015年为解决城区周边违法占用耕地、耕地撂荒现象及日益严重的“非农化”“非粮化”问题,而在该区永安村试点探索建立田长制。通过制定“田长制”耕地保护方案,对辖区农田实施网格化管理,设立镇、村、网格田长,将耕地保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格,确保每一块永久基本农田都有“网格”归宿、“田长”管理,形成横向到边、纵向到底的耕地保护新格局,余杭区有效解决了政府部门巡查人手有限、村委会耕地保护责任不清晰的问题,取得显著成效。试点效果明显后,永安村作为“田长制”的先行村于2016年在永安村召开的全国永久基本农田划定工作现场交流会上作了经验交流,余杭区也总结试点经验于2016年发布《关于实行基本农田保护“田长制” 进一步落实耕地保护责任的通知》,正式在全区层面推行田长制,建立起“镇(街)总田长+村级田长+网格田长”的工作格局,明确了网格田长巡查、发现、制止、报告和耕地保护宣传的职责。

2、推广试点阶段(2017—2020年)

山东省作为农业大省,为保护历时两年多划定的永久基本农田,于2017年在全国层面率先在全省范围内探索试行三级“田长制”,探索建立区域管理“田长制”,每个行政村配备一名总田长,每个或多个图斑圈定的农田配备一名田长,通过镇街任命与群众推选相结合的方式产生,实现块块农田有田长,保护责任全覆盖,充分调动村民自主管理保护耕地的积极性。此外,陕西省商洛市、浙江省宁波市、浙江省绍兴市、天津市、贵州省安顺市、江苏省射阳县等地也于该时期陆续探索了耕地和永久基本农田“田长制”,落实了永久基本农田保护责任

3、全面推行阶段(2021年至今)

2021年4月,自然资源部办公厅印发《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》(自然资办发〔2021〕33号),明确各地要推动建立“田长制”,实行以村、组为基础,县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。此后,北京、海南、黑龙江、广西、安徽、浙江、吉林、湖南、陕西、青海等省市相继出台了田长制的相关办法,湖北、广东、四川、河北等省也在耕地保护相关文件中提出建立田长制,山西、内蒙古、上海、辽宁等省市则在部分地区开展了田长制试点或实践探索,田长制在全国层面得到推广。2022年9月,由自然资源部起草并公开征求意见的《耕地保护法(草案)》明确提出“国家建立耕地保护田长制,实行耕地保护网格化管理”,田长制将进一步上升到法律层面。

三、田长制的主要实践做法

1、谁来干?以责任制为核心建立各级组织架构

各地普遍采取分级保护、逐级负责的方式,建立由省、市、县、乡镇、村五级组织组成的田长体系,最低级别可到农户。有些地区由地方政府一把手担任;有些地区则落实党政同责,由党政一把手共同担任。一些地区除了“田长”,还设立了不同等级的网格员、护田员或者户“田长”。此外,多数地区还在自然资源部门或者农业农村部门专门设立了田长制办公室,负责田长制实施的日常工作。

2、干什么?明确“田长”的职责范围

从各地实践来看,“田长”的职责主要包括耕地和永久基本农田用途管制、补充耕地管理、高标准农田建设、耕地“非农化”“非粮化”监管以及有关法律法规宣传等,涵盖耕地保护、利用和监管的主要方面。其中,北京等地还将粮食蔬菜等生产纳入田长的职责范围,同时每年印发田长制工作要点,将职责任务具体化;黑龙江还将秸秆还田和离田工作也纳入田长的职责范围;广西容县还尝试通过田长制督促检查备足农资以备耕的举措。

3、管哪里?划分责任网格、实现人田对应

以广东省为例,该省在开展田长制试点过程中,由各先行县在充分尊重村民意见的基础上,合理划分耕地保护责任网格219840个,覆盖耕地478万亩,约占全省耕地16%,设立各级田长33799名,其中县级田长54名、镇级田长792名、村级田长6834名以及以村小组组长为主体的网格田长26130名,实现了“人田对应”。

4、怎么管?压实村级基层管护责任

各地均在实行各级“田长”责任制,一级向一级负责,逐级签订目标责任书,压实地方党委、政府责任的基础上,将田长制责任体系延伸至村级,其中山东省要求田长制主要在村级实施。此外,天津、海南、广西等地允许地方根据需要设置网格员;黑龙江则把农户也纳入耕地管护责任体系,在田长的基础上设置网格田长和户田长,网格田长由村“两委”班子成员或屯长担任,户田长由耕地实际经营者担任,实现每块农田都有田长。

5、如何做?以科技手段提高监测监管效能

为了提高田长制的实施效率,广东、浙江等地将“人防”“技防”结合起来,除了田长定期巡田,还采用视频监控和无人机影像等大数据手段实现人工智能监控,在手机上即可自动预警并实时掌握、核实、上报耕地变化情况,通过科技助力实现“高效化”监测。一些地方政府还面向公众提供了查询端口随时查询耕地情况,让公众也能够参与到耕地保护中,例如在广东的朋友可以在广东省公众耕地保护服务小程序上查看周边耕地的情况,便于随时上报耕地利用状况。

四、完善耕地保护田长制的对策建议

1、加强村级田长对村民的宣传引导

村级田长是田长制中至关重要的一环,通过日常的巡田工作,能够及时发现、制止、报告耕地“非农化”“非粮化”和耕地撂荒行为,但这是远远不够的,关键是还要提高村民参与耕地保护的意识。目前,一些村民仍然不知道哪些农地被划入永久基本农田和一般耕地,也不知道哪些行为是违法行为,村级田长可以发挥接触一线的关键作用,挨家挨户上门积极宣传耕地保护法律、法规、政策,告知农户耕地和永久基本农田分布状况,让村民认识到耕地保护的重要性。

2、让“田长”由耕地监督者转变为耕地管护者

目前,大部分地区的田长的主要职责是耕地保护的监督人,但是要增强村民对村级田长的认同感,最根本的还是要提高耕地利用水平。建议各地可以引导田长由耕地保护的监督人转变为耕地高效利用的策划人、管理人,让田长积极参与垦造水田、补充耕地、高标准农田等耕地建设项目的全生命周期管理,对农田设施进行日常巡查、维修和养护,积极为农户解决农机、生产灌溉等方面的困难。针对耕地效益不高、村民外出打工无暇顾及农田的问题,村级田长还可以推动耕地适度规模经营流转,提高耕地种植的规模化、集约化水平,通过推动集中经营提高土地产出收益和租金水平,增强村民保护耕地的内生动力。

3、充分利用已有基层组织力量实现多长共治

由于各地耕地体量太大,一些地方面临监管手段和人手力量有限的问题,较大的人力、物力投入对地方政府的财政支出能力提出了较高要求,建议充分利用已有的“林长制”等基层组织力量,并共用APP终端设备,在一定程度上缓解财政支出压力,例如广东在开展田长制试点过程中就有较多实践探索,清远市连山县探索“田长制”与“林长制”“路长制”“河长制”等相结合,实行“多长共治”,实现政府专项资金的整合,佛山市南海区基层巡田员基本由村居干部或社会化治理网格员兼任。

4、建立奖惩分明的考核及责任追究制度

从一些地方开展田长制的实践来看,部分基层田长仍然存在激励不足的问题。建议各地加强田长制的人、财、物保障及激励措施,及时表扬并奖励耕地保护成效显著的田长,将“田长制”工作考核与村级耕地保护资金分配挂钩,对参与垦造水田、补充耕地、高标农田项目管护的田长配套管护经费,对推动耕地恢复、促进耕地“进出平衡”的予以适当奖补;另一方面,明确监督惩戒机制,对保护不力、问题突出的田长予以批评、惩罚。这样就能够形成各级齐抓共管的耕地保护长效机制。

撰稿:陈凯

审核:谢建春

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