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2023-12-26

原创 | 国有建设用地与集体建设用地跨权属组合供应的地方实践浅析——基于广东南海与江苏江阴的对比分析

随着农村集体经营性建设用地入市的进一步深化试点,广东南海、江苏江阴等深化入市试点地区探索了跨权属的土地资源组合供应,在特定国土空间范围内,对同一使用权人需使用集体经营性建设用地、国有建设用地等多种土地所有权的土地使用权,实行组合包供应,取得了较好的成效,本文尝试对其做法进行介绍,以供其他地区参考。

一、广东南海:国有土地与集体土地组合改造

为解决现状存量集体经营性建设用地量大、零散、低效,与国有土地交错插花分布,基础设施配套水平不高等问题,佛山市南海区出台《佛山市南海区城市更新(“三旧”改造)实施办法》(南府办〔2019〕9号)提出,在推进连片改造更新项目中,为支持新产业、新业态发展,提升连片改造地区的产业活力,平衡不同产业开发的总体利益,实施“以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用,其特点是“国有+集体、住宅+产业、出让+租赁”三个层面的组合供应、混合开发。

以佛山市南海区爱车小镇项目为例,项目用地于2019年12月成交,340亩国有建设用地使用权以招拍挂的公开方式出让,C、D区商住用地出让70年、A、B区商服用地出让40年,成交价14.22亿元;288亩集体建设用地商服产业用地以出租方式入市开发,首期租金24元/㎡·月(E2、E3、E4,出租22年,含土地整理期)和35元/㎡·月(E1、E5、E6,出租25年,含土地整理期),且每三年递增10%。国有建设用地受让方在签订土地出让合同时,需与街道及集体土地使用权人签订监管协议、出租合同,承接租赁集体建设用地的权利与义务,达到统一开发的目的。项目计划打造为一个以汽车产业、汽车文化为主题,融合商服、办公、居住等多功能元素齐备的综合性汽车文化生活社区,预计全面落成后可新增超2万高新人才就业、每年超800万客流、年创超100亿GDP。

二、江苏江阴:国有土地与集体土地组合供应

为解决部分地块选址范围内存在国有集体所有权交错混杂,土地分开供应将造成宗地不规整、规划难布局的问题,江苏省自然资源厅出台《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》(苏自然资发〔2023〕200号),提出探索土地资源资产组合供应,除商品住宅用地外,在规划用途、配置方式、评估方法、使用年期一致的前提下,支持集体经营性建设用地入市试点地区,探索将相邻国有和集体经营性建设用地“同步规划、同步交易、同步建设”,将国有、集体建设用地规划条件和整体规划条件一并作为配置条件,整合使用不同所有权土地资产,实现不同所有权土地由同一市场主体使用。

江苏省江阴市首宗“国有+集体”组合供应建设用地使用权于2023年9月顺利成交。出让地块土地用途为排水用地,出让50年土地使用权,面积48.94亩,由A、B两个相邻子地块组成,其中A地块为47.07亩的国有建设用地挂牌出让,B地块为1.86亩的集体经营性建设用地入市。最终由江阴市东舜城乡一体化建设发展有限公司竞得,成交总价1894万元。地块位于长泾镇舜丰纺织循环产业园,将用于建设环境治理设施配套工程,项目总投资约6亿元,亩均投资强度超850万元,按照“集约建设、共享治污”理念,以“绿岛”模式集中排污、治污,是整个产业园区建设的“关键棋”。

三、对比分析

(一)适用范围

广东南海:现状必须集体土地为主,集体土地可部分转为国有土地,部分保留集体土地性质使用,商住地块要求必须纳入“三旧”改造标图建库。意向受让人需要与镇(街道)签订产业用地开发监管协议,才能与自然资源管理机构签订居住用地的出让合同,与村集体签订产业用地入市合同。

江苏江阴:国有建设用地与集体经营性建设用地组合供应要符合3个关键条件:一是空间位置相邻;二是非商品住宅用地;三是满足“规划用途、配置方式、评估方法、使用年期”四个要素一致。

(二)土地用途

广东南海:实行“社区+产业”的多种用途混合。爱车小镇项目共涉及10个地块,其中,国有建设用地A、B区地块规划为商服用地、国有建设用地C、D区地块规划为住宅用地、集体建设用地E1-6区地块规划为商服用地,并要求国有商服用地与集体商服用地应整体布局,统一规划。

江苏江阴:国有建设用地与集体建设用地应规划为同一用途。

(三)供地方式

广东南海、江苏江阴的国有建设用地与集体建设用地跨权属组合供应,均共同编制国有建设用地出让方案、集体经营性建设用地入市方案,实行同步交易、公开交易。

(四)竞价方式

广东南海:采用固定集体经营性建设用地入市的价格(入市价格由村集体表决决定),竞国有建设用地的出让地价,达到最高限价后,竞出让宗地自持租赁住房建筑面积等。其中,集体建设用地首期租金24元/㎡·月和35元/㎡·月,且每三年递增10%,国有建设用地加价幅度为1500万元。

江苏江阴:国有、集体同步竞价。国有建设用地出让地价与集体建设用地出让地价同步竞价,设置差异化的涨幅。其中,国有建设用地挂牌出让起始价为1823万元,加价幅度为15万元或其整数倍;集体经营性建设用地入市起始价为71万元,加价幅度为5万元或其整数倍。

(五)建设时序

广东南海:先产业后住宅。集体建设用地出租地块的主体工程取得施工许可证,且桩基础整体验收后,才能对商住用地的商品房办理销售(包括预售、现售)许可手续,且销售(包括预售、现售)面积不得超过建筑面积的一定比例;集体建设用地出租地块的主体工程封顶后,经监管单位出具同意意见后,才能办理国有商住用地全部商品房的销售手续。

江苏江阴:47.07亩的国有建设用地与1.86亩的集体经营性建设用地同步规划、同步报批、同步建设,竣工验收后核发跨权属的不同产权证书。

(六)实施效果

广东南海、江苏江阴的国有建设用地与集体建设用地跨权属组合供应,都是为了解决国有与集体土地交错分布的问题,在降低政府征收成本的同时,保障了产业用地需求。

四、总结思考

广东南海城乡高度融合,在国有建设用地与集体建设用地跨权属组合供应、多用途混合开发利用方面,实践经验丰富,能够为其他地区探索建立健全城乡统一建设用地市场提供经验。江苏江阴在深化入市试点地区,探索了土地资源资产组合供应,推动相邻国有和集体经营性建设用地“同步规划、同步交易、同步建设”,后期还须稳妥处理好跨权属不动产地籍调查、建筑物落宗、宗地关联、信息系统数据管控及登记发证等工作。

作者:宁婷

审核:陈凯

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